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Alta Corte per la Regione siciliana

 

Decisione 5 aprile 1950 - 11 gennaio 1951, n. 18

sul ricorso del Commissario delle Stato contro la legge approvata dallAssemblea regionale il 4 marzo 1950, concernente: « Agevolazioni fiscali alle cooperative agricole di produzione e lavoro e di consumo

 

Presidente: SCAVONETTI; Relatore ed Estensore: BRACCI; P.M.: EULA Commissario Stato (Avv. St. ARIAS) - Regione Siciliana (Avv.ti E. LA LOGGIA, SALEMI, AUSIELLO, ORLANDO CASCIO).

 

(omissis)

Il 4 marzo 1950 lAssemblea regionale siciliana ha approvato una legge avente per oggetto agevolazioni fiscali alle cooperative agricole, di produzione e lavoro e di consumo.

Questa legge (art. I) esenta le cooperative suddette che operano nella Regione Siciliana, per il periodo di cinque anni dalla loro costituzione, dal pagamento delle imposte sui fabbricati conferiti o acquistati; di ricchezza mobile di cat. B; sullentrata limitatamente agli acquisti di attrezzature di lavoro e di esercizio; di negoziazione sul patrimonio sociale.

Inoltre (art. 2) i singoli soci sono esenti, per il periodo di cinque anni dalla costituzione delle cooperative, dal pagamento della ricchezza mobile cat. C-2, per i redditi derivanti dallattivit di lavoro prestata alla cooperativa, mentre le cooperative (art. 3) sono esenti dal pagamento della tassa di bollo e dellimposta di registro sugli atti previsti dalle leggi vigenti per la durata di anni dieci dalla costituzione, se il capitale versato non superi tre milioni di lire. Infine (art.4) le cooperative che allentrata in vigore della legge non abbiano oltrepassato il quinto anno dalla costituzione sono ammesse al godimento delle esenzioni previste dallart. I per il periodo residuo e, in ogni caso, per un periodo non minore di un anno e al godimento delle esenzioni previste dallart. 3 per il periodo residuo e fino al decimo anno dalla costituzione. Le cooperative di consumo (art. 5) sono ammesse al godimento delle agevolazioni soltanto se esercitano la loro attivit esclusivamente fra soci.

Il Commissario dello Stato ha impugnato la legge regionale con ricorso 11 marzo 1950 per due motivi di illegittimit costituzionale.

La legge regionale 4 marzo 1950, in quanto mira a favorire la cooperazione in genere senza alcun riferimento ad interessi o a condizioni particolari della Regione Siciliana relativi ai movimento cooperativo, eccederebbe i limiti della potest legislativa regionale in materia tributaria.

Comunque, questi limiti sarebbero violati anche sotto il profilo della territorialit perch le agevolazioni concesse dalla legge regionale siciliana potrebbero essere invocate anche nelle altre parti dello Stato, provocando un generale turbamento dei rapporti tributari.

Nelle note illustrative del ricorso la difesa del Commissario dello Stato ha precisato in via preliminare che lillegittimit costituzionale della legge impugnata si concreta alternativamente o in un vizio di violazione dellart. 36 dello Statuto, in quanto stata omessa lindicazione delle circostanze regionali che giustificherebbero le modifiche apportate alle leggi nazionali in materia. o in un vizio di eccesso di potere in quanto la finalit generica di incoraggiare la cooperazione non causa idonea dellattivit legislativa regionale in materia tributaria. Anzi, secondo la difesa del Commissario dello Stato, la materia della cooperazione di esclusivo carattere nazionale soprattutto in considerazione dei controlli che le autorit governative esercitano sulle cooperative; perci, ogni potest normativa regionale al riguardo per fini particolari sarebbe da escludere.

La difesa del Commissario dello Stato, passando poi allesame delle singole norme tributarie impugnate, ritiene che esse siano in contrasto con i principi e con gli interessi a cui sinforma la legislazione tributaria dello Stato perch le agevolazioni concesse dalla legge regionale sono pi ampie o diverse o comunque innovative rispetto a quelle sancite dalle leggi nazionali in vigore.

Il Presidente della Regione Siciliana ha contestato il fondamento del ricorso del Commissario dello Stato osservando, in primo luogo, che lo sviluppo della cooperazione costituisce uno specifico interesse siciliano perch le forme di attivit economica associata sono particolarmente adatte per le regioni economicamente depresse, e con una difettosa distribuzione della ricchezza e dei redditi e densamente popolate.

In secondo luogo, la Regione Siciliana, considerando la legge impugnata nellambito della legislazione sociale, che comprende il regolamento di tutte le provvidenze a favore dei lavoratori e per la quale spetta alla Regione una competenza complementare e facoltativa ai sensi dellart. 17, lett. f) dello Statuto siciliano, afferma che le provvidenze a favore della cooperazione, stabilite dalle leggi nazionali, costituiscono soltanto un limite minimo che deve essere rispettato dalla legislazione regionale in materia: conseguentemente, sarebbe infondata la censura di illegittimit costituzionale delle norme regionali che hanno concesso alle cooperative agevolazioni tributarie pi vaste o innovative rispetto a quelle nazionali. Del resto, la Regione, confrontando partitamente le singole disposizioni della legge regionale impugnata con norme simili esistenti nella legislazione nazionale, contesta altres che le innovazioni siano di portata aberrante ed eccessiva.

Successivamente, in una memoria illustrativa, la Regione ha preso in esame la questione sotto il pi vasto profilo dei limiti della potest legislativa regionale in materia tributaria e, affermato che ai sensi dello art. 36 dello Statuto siciliano trattasi di potest legislativa primaria, ha osservato che questi limiti sono costituiti soltanto dallo indirizzo generale della legislazione dello Stato. Quindi, accertato in base allesame della legislazione nazionale vigente che lindirizzo generale tributario in materia di cooperative consiste in un trattamento di favore riservato alle attivit connesse alla cooperazione sulla base dei due criteri fondamentali della temporaneit del beneficio e del limite del capitale, la Regione Siciliana ha eccepito che la legge impugnata non soltanto non viola questi principi, ma che anzi si uniforma rigorosamente a questo indirizzo. Anche lestensione delle agevolazioni tributarie alle cooperative di consumo, sarebbe, secondo la Regione Siciliana, del tutto conforme allindirizzo generale della legislazione nazionale perch il D.L. 14 dicembre 1947, n. 1377, pone tutte le cooperative sotto un regime unico.

Infine, la Regione Siciliana eccepisce che se le provvidenze tributarie disposte dalla legge impugnata avessero successo o fossero invocate da altre regioni dItalia, lesempio siciliano, lungi dal costituire un turbamento generale dei rapporti tributari, contribuirebbe allo sviluppo della cooperazione in Italia.

Alludienza, le parti hanno confermato e sviluppato le proprie tesi e la difesa della Regione ha anche eccepito linammissibilit di alcuni profili dillegittimit costituzionale, prospettati dalla difesa dello Stato, perch motivi nuovi.

Il Procuratore generale ha concluso per il rigetto del ricorso.

OSSERVA IN DIRITTO

La Regione Siciliana ha sollevato il dubbio che il motivo di eccesso di potere, illustrato dal Commissario dello Stato nella memoria difensiva e oralmente alludienza, sia inammissibile perch « nuova , cio non dedotta tempestivamente nel ricorso.

Quantunque la Regione Siciliana non abbia concluso formalmente al riguardo, la questione deve essere esaminata e risolta perch concerne le condizioni richieste dalla legge per lesercizio della funzione dellAlta Corte.

In realt, nel ricorso denunziato fra laltro che il potere legislativo regionale sarebbe stato esercitato nel caso in esame al fine di promuovere il progresso della legislazione sociale e non al fine di soddisfare peculiari esigenze siciliane Questa ragione dellimpugnazione contiene le circostanze sufficienti a determinare quel motivo di eccesso di potere che successivamente stato sviluppato dalla difesa dello Stato. Daltra parte indicata la norma di legge, oggetto dellimpugnazione, ed esposte, sia pure in forma sommaria, le ragioni per le quali se ne chiede la pronunzia di invalidit, la specificazione dei vari profili dillegittimit costituzionale non soltanto non costituisce un motivo nuovo, essendo un complemento della difesa. ma un giudizio di diritto che pu essere liberamente espresso dufficio dal giudice. Questa libert di apprezzamento che discende dalla natura stessa della funzione giurisdizionale in genere, conviene particolarmente ad una giurisdizione costituzionale le cui decisioni hanno efficacia erga omnes,

Perci, sotto questo punto di vista, ammissibile la formulazione finale del motivo del ricorso del Commissario dello Stato che lamenta lomessa indicazione delle circostanze particolari e degli interessi regionali che hanno determinato la legge impugnata, rendendo in tal modo impossibile il controllo di legittimit sui motivi dellatto legislativo e che, comunque, nega che lo scopo di aiutare genericamente lo sviluppo della cooperazione possa essere causa idonea per lesercizio del potere legislativo regionale.

Questo profilo dellimpugnazione pone il problema dell eccesso di potere quale vizio di illegittimit costituzionale della legge.

Gli atti legislativi, avendo per scopo di assicurare lordinato svolgimento della vita sociale, rispondono ad unesigenza fondamentale unitaria dello Stato considerato nel suo complesso e, perci, non hanno la loro causa nel raggiungimento di scopi pubblici particolarmente determinati o determinabili, a differenza degli atti amministrativi, ivi compresi i regolamenti.

Quando per lattivit legislativa distribuita fra diversi organi o quando un medesimo organo deve adottare procedimenti diversi per legiferare in materie diverse, il criterio per circoscrivere la competenza dei vari organi o per delimitare le materie in rapporto alle quali si devono seguire i diversi procedimenti pu essere stabilito con riferimento a determinati scopi pubblici. In tal caso, lesercizio dellattivit legislativa nei casi in cui non sussistano gli interessi e quindi gli scopi per i quali detta attivit deve provvedere, d luogo ad un vizio di illegittimit dellatto legislativo che, secondo le varie ipotesi, pu essere riavvicinato al concetto di incompetenza oppure a quello di violazione di legge quali sono configurati in rapporto alla giustizia amministrativa.

Ma, anche in questi casi, non ammissibile un sindacato giurisdizionale sul contenuto della legge in quanto la causa dellatto legislativa non consiste nel soddisfacimento di dati classi di interessi, ma risulta dal coordinamento di essi con tutte le altre esigenze della vita sociale, che si presentano degne di protezione in varia misura. Questo coordinamento non determinato e nemmeno limitato da norme giuridiche prestabilite e rientra nella attivit politica che non giurisdizionalmente sindacabile in quanto svolta ispirandosi ad esigenze sociali che preesistono al diritto positivo e che costituiscono i fattori determinanti di esso. Perci, non possibile applicare allattivit legislativa anche subordinata il concetto di eccesso di potere, che, specialmente nella sua formulazione pi caratteristica dello sviamento di potere, presuppone una causa tipica dellatto costituita dal raggiungimento di scopi pubblici particolarmente determinati.

Sembra che siano quindi da designare come violazioni della legge costituzionale quei vizi di illegittimit che pu presentare latto legislativo in quanto non sussistano quegli interessi la cui disciplina affidata particolarmente ad organi legislativi subordinati o che deve essere stabilita con determinate forme dallorgano legislativo supremo.

Conseguentemente si tratta di accertare nel caso concreto, in base al testo dellimpugnata legge 4 marzo 1950, quali siano gli interessi ai quali le norme hanno provveduto: se essi abbiano le caratteristiche previste dallo Statuto siciliano per la competenza dellorgano legislativo regionale; se, di fatto, detti interessi non siano manifestamente inesistenti in Sicilia.

Dal contesto della legge regionale 4 marzo 1950 risulta evidente che lAssemblea regionale, riferendosi alle cooperative agricole, di produzione e di consumo che operano nella Regione Siciliana, intese a tutelare lo sviluppo della cooperazione in Sicilia ed assicurare al popolo siciliano i vantaggi particolari che in considerazione delle condizioni ambientali possono derivargli da questa forma di attivit associata dei lavoratori e dei consumatori.

La disciplina di tali interessi, daltra parte, rientra nella competenza legislativa della Regione Siciliana perch la cooperazione certamente materia di legislazione sociale e, come tale, espressamente prevista dallart. 17 dello Statuto siciliano anche agli effetti dellorganizzazione dei servizi.

Inoltre, in detta materia si riscontrano esigenze tipicamente regionali in quanto hanno origine dalle condizioni economiche e sociali particolari della Sicilia. Anche queste circostanze risultano dal contesto della legge impugnata e, ai fini dellaccertamento giurisdizionale della loro esistenza, non necessaria una espressa motivazione dellatto legislativo, essendo sufficienti i normali mezzi per la interpretazione delle leggi.

Da ultimo: poich esistono di fatto in Sicilia particolari condizioni ambientali che giustificano lincoraggiamento della cooperazione, indubbia lesistenza di fatto degli interessi presupposti dalla legge regionale 4 marzo 1950.

Perci, sotto questi profili, nessuna norma costituzionale risulta violata.

Ma la legge 4 marzo 1950, in quanto manifestazione del potere legislativo siciliano in materia tributaria, deve essere presa in esame, anche in relazione allart. 36 dello Statuto, per il controllo della sua legittimit costituzionale sotto questo profilo.

Difatti i limiti della legislazione siciliana in materia tributaria non sono gli stessi delle materie della legislazione ex art. 17 dello Statuto.

In una direzione, essi Sono pi vasti perch la legislazione tributaria non deve necessariamente tenere conto delle condizioni e degli interessi particolari della Regione. Linteresse tributario, o che sia dello Stato o che sia della Regione, sempre quello di provvedere entrate allente pubblico. In un altro senso, i limiti sono pi ristretti perch le leggi tributarie della Regione Siciliana devono informarsi, in particolare, ai principi che si desumono dalle varie leggi tributarie dello Stato.

QuestAlta Corte ha adottato tale criterio dinterpretazione dellart. 36 dello Statuto siciliano per assicurare larmonia dellordinamento tributario della Repubblica.

La legge siciliana 4 marzo 1950, esaminata alla stregua del suddetto criterio, sembra contraria ai principi delle varie leggi tributarie statali soltanto per quanto riguarda la esenzione dallimposta sullentrata di cui alla lettera c) dellart. 1 e lesenzione dallimposta di R. M. cat. C-2 per i redditi derivanti dallattivit di lavoro prestata dai soci alla cooperativa, di cui allart. 2.

Infatti, le esenzioni di natura soggettiva sono del tutto eccezionali nel sistema dellimposta sullentrata di cui al R.D.L. 9 gennaio 1940, n. 2 e sue successive modificazioni; e limposta di R.M. sui redditi dei lavoro non ammette esenzioni, nel nostro sistema, in considerazione della qualit del datore di lavoro anzich del prestatore dopera.

Ma questesame delle norme particolari della legge regionale reso superfluo, agli effetti del giudizio sullimpugnazione, dallassorbente vizio dillegittimit costituzionale che inficia lart. 1 e con esso la validit di tutta la legge. Lart. 1 della legge regionale 4 marzo 1950 dispone infatti la esenzione dal pagamento di varie imposte di lavoro delle «cooperative agricole e di consumo, di nuova costituzione, che operano nella Regione Siciliana per il periodo di cinque anni dalla costituzione .

Si pu osservare, in primo luogo, che la inesistenza di uninterpretazione fra le parole « Regione Siciliana e «per il periodo  rende difficilmente intelligibile il testo (e questinterpunzione esisteva nel disegno di legge) e che, daltra parte, il criterio della « operosit , che presuppone una cooperativa funzionante appare illogico se applicato, come nel caso, alle cooperative «di nuova costituzione anche ai fini dellesenzione da quelle imposte che si pagano al momento della costituzione della societ.

Tuttavia, prescindendo da questi rilievi che non attengono alla validit costituzionale della legge, risulta, dalla norma in esame, che lunica condizione dalla quale dipendono le esenzioni tributarie disposte dalla legge 4 marzo 1950 il fatto che la cooperativa operi nella Regione Siciliana. Ma poich non sancito che la cooperativa operi soltanto nella Regione Siciliana la formulazione della legge rende possibile che delle eccezionali provvidenze fiscali siciliane si avvantaggino anche le cooperative che operino in tutto il territorio dello Stato.

Sotto tale profilo, la legge 4 marzo 1950 viola gravemente il limite territoriale della efficacia della legge regionale e pu turbare gli interessi e i rapporti tributari nel rimanente territorio della Repubblica.

Perci, limpugnazione del Commissario dello Stato deve essere accolta per questo motivo.

, invece, del tutto infondata la preoccupazione del Commissario dello Stato che il successo sociale delle norme tributarie della legge regionale 4 marzo 1950 possa essere tale da turbare i rapporti tributari oltre lambito della Regione, inducendo le cooperative delle altre parti dello Stato ad invocare le provvidenze che siano risultate particolarmente favorevoli allincremento della cooperazione.

Quando la Regione eserciti il potere legislativo nei limiti della legittimit costituzionale per le materie di propria competenza, ivi compresa quella tributaria, lo Stato non ha che da compiacersi del successo della legislazione regionale e i cosiddetti «turbamenti nelle altre parti dello Stato altro non sono che le benefiche influenze del sistema delle autonomie regionali, che proprio della Repubblica Italiana.

P. Q. M.

LAlta Corte per la Regione Siciliana, con decisione in data 5 aprile 1950, sullimpugnazione proposta dal Commissario dello Stato presso la Regione Siciliana (ricorso n. 6 RG. 1950) avverso la legge regionale 4 marzo 1950, riguardante agevolazioni fiscali alle cooperative agricole di produzione e lavoro e di consumo.

HA DICHIARATO

linvalidit costituzionale della legge approvata il 4 marzo 1950 dallAssemblea regionale siciliana, nella attuale sua formulazione.